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行业聚焦

专家观点|以改革创新促进地勘行业转型升级

发布日期:2020-11-25 编辑: 自然资源智库官微


地质工作领域扩展是社会经济高质量发展的必然要求,但当前地质工作体制不顺、活力不足、功能不强、人才结构不合理等问题仍未有效解决,投入机制、事企矛盾等仍制约着地质工作的发展,这也使得曾经的功勋行业地勘行业荣耀难显。大家需要改革创新地质工作管理机制,建立完善现代地质工作体系适应新时代,引导地勘行业顺利改革发展,再现国家地勘行业实力和荣耀。

一、改变地质工作传统单一的事业化管理模式,建立产业化和事业化并重的管理模式将是我国地质工作转型升级基本需要

从我国地质事业发展历程来看,对我国地质工作转型升级影响最大、最深远的事件是发生在上世纪未的国家地质工作体制改革和矿业权物权属性确立,促成了公益性和商业性地质工作分离、地勘单位属地化,以及中国地质调查局的成立。由于公益与商业分置、地勘单位属地化,大家的地质工作管理仅关注了公益性的地质工作,而忽视了商业性地质工作的宏观管理,影响了国家地质工作的整体协调和地勘单位的深化改革。

从我国地勘单位收入情况看,我国地质工作早已形成产业化发展态势。2018年全国地勘单位总收入1619亿元,其中来自中央和地方财政投入的地质勘探费和地质专项拨款共计427亿元,占总收入的26%,剩余的来自于市场,如果矿产勘查形势恢复,这个比例还会更高。这就是说当前全国地质工作三分之二的投入来自市场,但大家的地质工作管理模式主要是按其事业性进行管理。

相对于矿业由传统矿业向绿色矿业、智慧矿业转型升级,我国的地质工作转型升级总体上则是由传统的地质工作事业化运行为主向综合功能强、服务能力全面的现代地质工作服务产业化运行和事业化运行并重的转型升级。这是遵循我国要素资源市场配置发挥决定性作用的必然选择。当前,许多省份仍是按照地质工作事业化管理的传统模式,引导地勘行业的改革,总体效果上并不有利于要素的市场配置。

二、地质工作转型升级的内在本质是使要素能优化组合,提升地质工作服务能力

地质工作在产业划分上,通常是划入科学技术服务业,为社会提供信息服务、技术服务等。从国内和国外的实践成效看,地质工作是可以作为一种新型现代服务产业来管理和促进发展的。

理论上,产业是指具有某种同类属性经济活动的集合体,而行业是具有高度相似性和竞争性企事业群体。产业反映了社会生产力的布局,而行业是社会生产的组织形成,反映了生产要素的组合。产业转型升级就是通过优化行业的生产要素组合,来提升产业的社会生产力。

因此,表面上地质工作转型升级是由新需求、新理念引发的地质工作结构、运行方式、服务方向的转变,以及服务能力和服务水平的升级。而从内在本质来看,地质工作转型升级是转变完善地质工作的要素分配机制和要素结构,使从事地质工作的人财物与管理、信息、技术等要素获得更有效地配置,促进从事地质工作的单位形成创新能力强、服务功能全面的行业。这也是国家地勘行业改革的目标。

三、规范地质工作产业是完善我国现代地质工作体系的必然要求

地质工作产业化管理的核心在于构建完善服务地方社会经济发展的地质工作市场体系,通过规范管理的地质工作市场来引导地勘行业的升级发展,从而更好地满足自然资源管理和社会经济发展需要。建立现代地质工作体系是我国自然资源治理体系和治理能力现代化的重要内容之一,而建立和完善地质工作市场体系则是完善现代地质工作体系的的必然要求。当前,我国地质工作现代化处于战略调整期,现代地质工作体系不仅是工作方向、工作领域、工作重点、工作方式等建设,更为重要的是建立起国家地质工作事业和产业新力量。

实施地质工作产业化管理可以充分调动商业性地质队伍的积极性,补充公益性地质队伍的人力不足。新世纪以来国家地质工作的运行实践表明,政府主导的公益性地质工作,由政府规划、政府投入,政府事业单位来承担相应项目任务。这套事业化管理制度带来问题主要是财政资金中央与地方分级管理、分灶吃饭不适应地质工作的实施,中央财政难以全让中央地调队伍承担,需要大量的外协单位合作,造成公益性项目实施难以完全按照事业经费管理。

实施地质工作产业化管理可以促进商业性地质工作队伍的服务创新、技术创新和能力创新,更好地服务国家与社会需要。地质工作公益性管理有利于事业性管理,但不利于激励地勘单位的市场创新、技术创新,从各省区地勘单位发展实践可以看出这一点。

四、典型地区地质工作产业发展实践

地质工作产业已成为全国地勘单位重要的新增长点,浙江、广东、山东、陕西等省区市都有相应的探索,这里仅就浙江省的探索进行分析。

浙江是全国生态文明建设最早的省,浙江的发展为浙江地质工作转型升级创造了大环境。近些年,浙江地质工作主动转型升级,紧紧围绕抓改革、促转型,调结构、稳增长、防风险、提质量的工作主线,积极融入到全省大发展环境中,助力生态文明建设、农村脱贫、生态环境保护、海洋资源保护、城市发展等,为促进浙江现代化建设发挥了重要作用。

浙江省地质工作转型升级首先是思想观念上的转型升级,单位定位变了。省地勘局对于地质工作的认识是“大地质、大资源、大生态、大空间、大数据、大服务”的现代地质工作观,结合地域特色创新发展地质产业,提供智慧和方案,成为新型地勘科技型单位。省煤田地质局则按照总局提出的单位要成为“地质及地理信息技术服务商、新型能源矿产开发商、建设工程承包商、城市建设运营商”的四商定位。

其次是组织上的转型升级,思想上的先进,会带来行为上的主动,浙江地勘局的各单位都结合各自的地域特点、发展需求创造地质工作发展机会,及时建立了相应的应对机构,形成新的地质产业。如浙江地质一大队相继成立地下水研究院、自然资源调查院、生态环境修复院等。浙江地质十一大队成立土地院、海洋院、地质环境院等,扩大服务领域。近几年,浙江地勘单位在所在地城市相继成立应急救援中心、地质灾害防治中心、工程地质、水文地质海洋地质等院所,以适应政府对灾害地质、海洋地质、生态文明建设等需要,成为当地政府和自然资源部门的参谋和助手,以积极的姿态融入到地方经济建设当中,为政府分忧解难,大大拓展了地质工作发展空间。

再次是建立创新平台,提升服务能力。在浙江,每个地勘单位都有自己的科学创新平台,有部省重点实验室、科创中心、院士专家工作站、博士后科研工作站和大师工作室等,还有矿产资源监督检测中心、粘土矿物重点实验室、全国土壤污染状况详查实验室、珠宝玉石鉴定实验室等特色平台建设,这在其它地方是较难见到的。2018年底,浙江地勘局打造的地质科技创新创业园在杭州市滨江区开园。这是国内首家具有创新研发、企业孵化、科技成果转化、人才培养等功能的地质科技创新创业园。在矿物材料、复合材料、功能材料和可持续能源材料、先进地质装备和信息产品、矿产资源的综合开发和高效利用、深部金属矿产地质勘查、地质环境与地质灾害预警预报、分析测试技术等领域,开展研发。

最后由于浙江前期地勘单位改革,地勘局下属地质队都设为公益一类事业单位,与其大量开展的市场化服务、生产不协调。随着事业单位改革和规范化管理的逐步推进,事企混合双轨运作的体制机制日益受到束缚,地勘单位纯公益性的定位与实际从事商业性市场活动的矛盾难以统一,管理缺位及越位的现象不同程度存在。各地质队反映事企混行导致的内部管理、市场准入和分配激励问题无法从根本上得到解决。这两年,浙江自然资源厅已启动地勘单位深化事企分离改革,包括计划成立浙江省地质调查总院,成立一个地勘集团统管内部各企业,目的是将省地勘局属企业建成“具有地质特色,面向特定服务领域,具有核心竞争力的国有企业集团”。但这种分离是否合适地质工作发展还有待观察,如果实行地质工作产业化管理,将部分公益性地质工作纳入市场,并不需要在各省再建立一支规模不小的公益性地质调查队伍。

五、相关建议

(一)进一步深化公益性地质工作管理制度改革,完善财政投入机制,加速地质工作的转型升级。

按照当年的“野战军”和“地方部队”的地质工作队伍建设设想,国家保留一支技术先进、装备精良是中央地调队伍,地方地勘队伍走企业化的路子是正确的,也是必要的,有利于国家地质调查力量的发展,也有利于地勘行业的整体发展。这其中的关键在于公益性地质工作如何管理,还依赖于大家能有效地落实好公益性队伍和公益性项目的匹配。公益性地质工作不是不要,而是要量力而行,突出基础与重大任务,不能包打天下,样样都由公益性地质队伍来实施。

当前地质工作产业化的重点是要处理好公益性地质工作中服务地方社会经济地质工作的财政投入机制,建立起适当的政府购买服务模式,包括招投标、PPP模式等,使之能与地质工作产业化相适应。否则,地质工作转型升级只是前端工作转变了工作方式、服务方式,而后台管理却没有相应跟上,只会影响地质工作转型升级成效。

(二)加强地质工作供给侧和需求侧两端的改革,重视地质工作需求的识别、评估、响应和组织。

当前,我国经济政策重点转向供给侧结构性改革,“加大结构性改革力度,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提出供给结构适应性和灵活性,提高全要素生产率”。这是我国适应和引领经济发展新常态的重大创新,是适应国际金融危机后综合国力竞争新形势的主动选择。但地质工作转型升级面临的问题不同于我国供给侧改革,需要同时加强需求与供给两端的改革。

地质工作供给不足仅是表象,供需错配才是实质。当前政府长期习惯于对矿产资源和能源的勘查投入保障,对地质工作新需求的响应尚在探索规范中,需求的识别、规划、方案评估、投入机制等都需要更新,这就要求需求端管理需要改革。

当然,加强地质工作转型升级供给侧改革还是主要的,以问题为导向,需求驱动地质工作供给侧改革,在地质工作组织结构、业务结构、手段方法上进行改革创新,促进地质工作全方位、深层次地转变,是当前促进地质工作转型升级的重点。但在加强地质工作供给侧改革的同时,也不能忽视地质工作需求的识别、评估、响应和组织。

(三)强化地质工作产业管理,完善地质工作相关市场制度、服务评价体系、标准规范等,规范地质工作产业。

建议以新的地质工作管理制度改革引导和推进地方地勘单位企业化改革。进一步深化改革现有的地质工作体制与机制,建立和完善地质工作产业,将会使我国的地质工作事业发生一个巨大的转变,更有利于国家地质事业的发展。地质工作产业化管理是将地质工作规律与市场规律有机结合,完善其市场机制,规范其产业发展,包括产业的专业化、产业的标准化、产业的科技创新能力评估识别等。

(四)创新组织建设,激励创新,以创新作为地质工作产业化转型升级的根本动力。

在地方实践探索中,加强地质技术研发与服务组织的创新,促进地勘单位服务能力提升,已经成为地质工作转型升级的有力抓手,也是应对需求转变的有利途径。此外,集中力量组织重大理论问题和关键技术难题的攻关,充分利用国家政策鼓励地勘单位岗位创新,激发创新热情,对创新给予补助或建立科技创新基金,完善创新激励机制。



 本文编辑:王  峰,自然资源部咨询研究中心研究员; 樊笑英,自然资源部咨询研究中心研究员; 姜杉钰,自然资源部咨询研究中心研究实习员。

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